Концепция новой ЦМР-2025 Декларирует конкуренцию, закрепляет монополизм и предлагает Собес

Опубликовано 03 апреля 2018

Заместитель министра транспорта РФ Алан Лушников сообщил, что Целевая модель рынка (ЦМР)  железнодорожных грузоперевозок внесена в правительство. Сделано это было несмотря на множество разногласий между участниками обсуждения и негативное отношение к проекту со стороны частного бизнеса и по крайней мере одного из ведомств в лице ФАС России.

На конференции «Ведомостей» Алан Лушников озвучил универсальную формулу: «сколько бы времени ни было отведено для обсуждения, всегда останутся несогласованные позиции, по которым нужно принимать волевое решение». То есть в Минтрансе решили, что раз участники дискуссии по целевой модели не пришли к согласию, пора её (дискуссию) сворачивать и выпускать циркуляр, обязательный для исполнения. Поиграли в демократию, и будет.


Алан Лушников, фото РИА Новости, Кирилл Каллиников

Тем не менее от процедуры не уйти, и на днях должно состояться публичное обсуждение на Совете потребителей РЖД, после которого необходимо будет составить собственное суждение относительно предложенного проекта. Судя по комментариям в СМИ и тем, что аккумулируются в Совете потребителей, можно однозначно говорить о неприятии концепции ЦМР большинством участников рынка. Vgudok.com ознакомился с несколькими из них, особо обратив внимание на ранее не озвученные в СМИ аргументы, или на отличающиеся от дежурных. 

Одним из наиболее разумных комментариев нам показалось предложение к Минтрансу, Минэку и РЖД представить отчёт об итогах реализации предыдущей ЦМР, действовавшей в 2011–2015 гг. Проанализировать ошибки, достижения с тем, чтобы двигаться вперёд. Ведь ещё классик указывал на прописные истины: 

О, сколько нам открытий чудных

Готовят просвещенья дух

И опыт, сын ошибок трудных,

И гений, парадоксов друг…

Однако в представленном проекте ЦМР вы не найдёте ни «открытий чудных», ни анализа реализации предыдущей программы. Просвещать участников рынка на предмет «ошибок трудных» при реализации предыдущей ЦМР чиновники явно не собираются. Ведь они не «гении» и даже не их друзья, а бюрократы с поручениями на контроле, исполнить которые важнее, чем следовать здравому смыслу и общепринятым стандартам управленческой практики. Главное – успокоить ГКУ АП, а дальше как получится.

А ведь, согласитесь, всем интересно узнать, как были отработаны ключевые задачи «старой» ЦМР. Такие как:

а) развитие рынка железнодорожных транспортных услуг на основе либерализации госрегулирования отрасли;

б) стимулирование конкуренции и формирование равных экономических условий с другими видами транспорта;

в) формирование в «пилотном режиме» института локальных перевозчиков с целью определения эффектов от их деятельности для пользователей услуг и др.


Фото РИА Новости, Александр Кондратюк

Был ли выявлен эффект или был ли сам «пилотный режим»? К сожалению, этого мы так и не узнаем. Как и ответы на другие вопросы, которые были заявлены в предыдущей ЦМР.  Самое интересное, что вопросы эти никуда не делись: они до сих пор так же актуальны для отрасли, как и семь лет назад. Иными словами, перефразируя баснописца, «воз и ныне там», застрял в 2011 году. А теперь получается, что их реализация переносится до 2025 года. А там посмотрим. Перенесли один раз, перенесём и другой.  

Вся власть Советам?

Ну, пошутили и будет. Теперь о серьёзном. О будущем членов Совета потребителей услуг РЖД. Проект ЦМР предлагает роспуск уважаемого собрания и формирование на его базе Совета рынка. Ожидаемо, что это предложение не понравилось его членам, ведь столько усилий было приложено, чтобы войти в этот закрытый «клуб олигархов».

Хотя, с нашей точки зрения, сама идея создания Совета рынка в форме НП или СРО с участием крупнейших игроков рынка ж/д перевозок без подмешивания туда всякого рода общественных и лоббистских объединений имеет смысл. Совет рынка, состоящий из хозяйствующих субъектов (операторов, грузоотправителей, машиностроителей, монополии), тех, кто ежедневно рискует собственными деньгами, а значит чувствует и знает рынок, стал бы хоть каким-то новаторством в деле дальнейшего и бесконечного реформирования отрасли.

ЭТП скорее является инструментом укрепления монопольного доминирования РЖД на рынке вагонов.  

С предложением о создании Совета рынка, наделённого не только функцией общественного контроля, но и урегулирования отношений между продавцами, покупателями услуг и владельцем инфраструктуры, прошлым летом выступала ФАС, ссылаясь на успешный опыт действующего Совета рынка по электроэнергетике.  Продолжая аналогию, ФАС выступала с идеей наделения Совета рынка коммерческими функциями. Например, коллективного управления и, возможно, владения Электронной торговой площадкой, которая могла бы стать информационной основой и рыночным индикатором рынка предоставления вагонов.

В настоящий момент созданная на базе ОАО «РЖД» электронная торговая площадка (ЭТП) скорее является инструментом укрепления монопольного доминирования РЖД на рынке вагонов, поскольку действует в первую очередь в пользу собственного парка, а не в интересах всех участников рынка. Таким образом, ЭТП сегодня не является рыночным инструментом управления подвижным составом и центром сбора и анализа информации, механизмом повышения прозрачности процесса ж/д перевозок.

Но в предложении Минтранса ничего этого нет, а вариант механического изменения названия содержит риски деградации обоих органов: и действующего, и будущего. Есть риск потерять действующий механизм контроля, худо-бедно, но реализуемый нынче в Совете потребителей.


Фото РИА Новости, Наталья Селиверстова

С нашей точки зрения, необходимо и сохранить Совет потребителей, как орган общественного контроля, и создать Совет рынка с совершенно иными организационными принципами, целями и задачами, и кругом участников. Ведь функции и члены этих двух структур принципиально различаются.

И по этому пункту у редакции vgudok.com, как у потребителя железнодорожных услуг, есть что предложить г-ну Лушникову и правительству. 

В ситуации, когда представленный проект ЦМР, по мнению большинства, является скорее набором предложений по решению текущих и даже ситуативных проблем, но не «Конституцией», которая описывает принципы взаимоотношений между участниками ж/д перевозок, мы выступаем с собственной инициативой. Наше предложение можно безболезненно инкорпорировать в существующий список предложений без особого вреда и пользы для документа, однако позволит внести свежую струю в обсуждение и реально хайпануть на новой теме всем участникам дискуссии.

Главное, чтобы эта структура представляла интересы широкого круга участников, а не только РЖД. 

С нашей точки зрения, разумная альтернатива существующей ЭТП — это её юридическое выделение из состава монополии и продажа как минимум пакета «50%+1 акция» независимому объединению субъектов рынка грузовых ж/д перевозок. Это может быть созданный (не переименованный) Совет рынка или СОЖТ. Главное, чтобы эта структура представляла интересы широкого круга участников, а не только РЖД. При этом монополия сможет и остаться одним из ключевых акционеров, и заработать на продаже акций электронной биржи.


Фото РИА Новости, Евгений Одиноков

Аналог этому — Московская биржа. Изначально все участники были её акционерами, хотя самая крупная доля была у Центробанка. С увеличением количества акционеров доля ЦБ размывалась и сейчас она составляет около 12%, что позволяет оставаться крупнейшим владельцем, оказывать влияние, но исключает возможность единоличных решений.

Просим членов Совета потребителей внести наше предложение в протокол. Или хотя бы обсудить эту идею в кулуарах за чашечкой кофе.

Лечение без диагноза

В представленном проекте ЦМР отсутствует системный анализ причин проблем грузовых железнодорожных перевозок, обострившихся в период 2011–2016 гг.  Да, перечислены «внешние симптомы» болезни системы ж/д перевозок, однако «диагноз» не поставлен и не обозначена системная причина их появления. Скорее, эта причина сознательно замалчивается, ибо её «лечение» требует уже не терапевтического, а хирургического вмешательства. Хотя для правительства не менее важно сформулировать, что представляет собой рынок ж/д перевозок и его главный участник ОАО «РЖД»: владелец инфраст­руктуры и регулятор, обеспечивающий равные права участникам рынка, или же коммерческий перевозчик, открыто эксплуатирующий своё преимущественное положение ради «интересов государства» и задач фискальной политики.

На сегодняшний день очевидно, что структурные реформы ограничились выделением в конкурентный сектор исключительно подвижного состава, все остальные ресурсы и функции по организации и осуществлению перевозок остались у монополии. И это неудивительно, учитывая, что четвёртый этап утверждённой ещё в 2000 году реформы РЖД заморожен, а итоги третьего этапа (2006−2010 гг.), к слову, также не подведены.

Не очень понятно, откуда у авторов проекта ЦМР такая уверенность в жизнеспособности существующей модели?

В итоге полного разделения монопольных и конкурентных (потенциально конкурентных) видов деятельности не произошло, что в итоге порождает постоянный конфликт интересов и недостаточную эффективность железных дорог.

Соответственно, и предлагаемые проектом меры представляют собой набор бессистемных, ситуативных предложений, лечащих симптомы, а не болезнь. Они носят «косметический» характер и неспособны внести кардинальные изменения в действующую парадигму отношений. По сути, предлагается сохранить действующую модель с некоторыми непринципиальными изменениями — как полезными, так и не очень…

Хотя не очень понятно, откуда у авторов проекта ЦМР такая уверенность в жизнеспособности существующей модели? Может быть, потому, что сама модель максимально игнорирует текущую и прогнозную макроэкономическую ситуацию. Не анализирует ни мировую конъюнктуру транзитных перевозок, ни роль и место России в мировом транзитном «разделении труда». Сценарий развития исходит из текущего уровня потребления углеводородов и энергетических углей на международных рынках. Как будто Китай, основной экспортёр растущего экспорта российского угля, не запустил программу закрытия старых угольных ТЭС, сокращения использования угля в энергетике. Как будто Минтранс не знает о решении ряда европейских государств полностью отказаться от угольной генерации в ближайшие 5-10 лет.

Очевидно, что наши чиновники и топ-менеджмент РЖД заблуждаются, когда считают, что транзитный статус у отечественных железных дорог гарантирован самим фактом существования России на географической карте. В действительности, существуют значительные риски, что большой транзит пройдёт мимо нас. Китайские партнёры отличаются методичностью, с ней они обрабатывают наших давних «партнёров»: казахов, иранцев, азербайджанцев и грузи­н. Многие участки коридора южного маршрута Шёлкового пути уже реализованы, готов к воплощению проект моста через Каспий, который объединит газо- и нефтепровод с автомобильной и железной дорогами. Когда этот южный маршрут будет закончен, сроки достав­ки из Синцзяня в Европу могут сократиться до 7-10 дней.


Фото РИА Новости, Александр Кондратюк

Когда читаешь представленный проект ЦМР, складывается впечатление, что российские железные дороги существуют на какой-то отдельной планете, полностью замкнутые сами на себя. В воображаемом безопасном пространстве кабинетных чиновников, где не существует глобальной конкуренции за транзитные маршруты и грузы, где отсутствуют такие понятия, как борьба за клиента и качество предоставляемой услуги.  Проблема потребителя (российского или иностранного), для которого в конечном итоге и работает система грузовых ж/д перевозок, отсутствует в системе координат Минтранса вообще. Почему? Может быть, нет понимания, что в современном мире клиент выбирает не просто доставку груза из точки А в точку Б, а он выбирает услугу по доставке. И в условиях наличия альтернативных предложений по доставке груза из условной Азии в условную Европу он выберет качественную услугу в обход России. Не ставить эти показатели в качестве ориентиров для отрасли, как минимум, недальновидно.

Может быть, потому, что в документе отсутствует аналитический аппарат, многие положения модели носят декларативный характер, без механизмов реализации. В этом смысле новая модель даже проигрывает старой, тоже, впрочем, не страдавшей избыточной конкретностью.  

В тисках порочного круга

Если в предыдущих вариантах проекта ЦМР декларировалась необходимость пересмотра масштабов кросс-субсидирования между тарифными классами грузов с учётом себестоимости перевозки, то в представленном проекте данная проблема не упоминается и меры по её решению не предлагаются. Документ констатирует, что осуществлён переход к модели долгосрочного тарифного регулирования по формуле «Инфляция минус 0,1%» до 2025 г., которая предусматривает неухудшение тарифной нагрузки на грузоотправителей.

Между тем, проблема действующего Прейскуранта 10-01 заключается в больших объёмах кросс-субсидирования, заложенных в грузовые железнодорожные тарифы. По состоянию на 2015 г. — это в районе 200 млрд руб., или порядка 16,7% доходов ОАО «РЖД» от перевозок грузов.

В 2016-2017 гг. объём перекрёстного субсидирования только возрос, а тариф на перевозку угля составлял в прошлом году в среднем всего 41% к среднему тарифу РЖД. По оценкам самого РЖД, одни только перевозки угля приносят убыток монополии в размере 150-155 млрд руб. в год. Но если где-то пропало, то в другом месте должно появиться. В итоге перевозка одной тонны чёрных металлов компенсирует убыток от транспортировки 4,25 т угля, а одной тонны нефти — 4,42 т угля.

В итоге доля дотируемых грузов, в первую очередь угля, в объёмах погрузки и грузооборота растёт, о чём сообщают в своих рапортах топ-менеджеры РЖД, а дотирующих грузов — уменьшается. Для обеспечения перевозки растущих объёмов низкодоходных грузов требуется ежегодная индексация тарифов. Желательно, опережающая инфляцию. Так, c 2004 по 2016 г. они увеличились в 3,4 раза.

Минтранс, видимо, эта проблема уже не беспокоит. Ведь декларировали: долгосрочка — «инфляция минус 0,1%».

Сформировался своего рода «порочный круг»: рост тарифов снижает конкурентоспособность высокодоходных грузов, в результате чего объём их перевозок сокращается, а низкодоходных, напротив, растёт. РЖД пытаются компенсировать возникающие убытки за счёт дальнейшего роста тарифов. В итоге объём кросс-субсидирования ещё более увеличивается. Как утверждают некоторые эксперты, в случае сохранения текущих тенденций в течение ближайших 5 лет, то есть в период действия предложенной ЦМР, ежегодный убыток РЖД уже будет невозможно покрыть в рамках текущей операционной деятельности.

Но Минтранс, видимо, эта проблема уже не беспокоит. Ведь декларировали: долгосрочка — «инфляция минус 0,1%». Значит, так тому и быть. Вот только не верится, если не будут пересмотрены базовые принципы действующего прейскуранта.

Ставка на социализм

Пожалуй, одна тема объединила большинство участников пока ещё заочной дискуссии. Это введение неопределённой категории «социально значимых грузов», перечень которых ещё только предполагается сформировать, в том числе и с учётом мнения администраций регионов. Проект предлагает вводить административное ограничение цены аренды вагонов для вывоза «социальных» грузов неким «экономически обоснованным уровнем», который, очевидно, будет существенно ниже рыночного. Не говоря уже о том, что под эти грузы вагоны должны быть предоставлены в приоритетном порядке.

Ну, тут не нужно быть большим специалистом в области GR, чтобы с ходу предсказать взлёт лоббистской активности регионов, крупных грузоотправителей и грузополучателей, заинтересованных во включении их грузов в перечень социальных. Например, щебёнку, которую весь прошлый год не могли вывезти из Карелии, потому что из Беларуси она обходилась строителям дешевле. Или зерно, которое из сибирских регионов необходимо именно в августе-сентябре срочно вывезти на экспорт и продать за доллары. Опять же, дальневосточная рыба и икра. Заполярная морошка и клюква. Да мало ли у нас социально значимого товара в каждом отдельно взятом регионе. И каждому необходимо предоставить вагоны по «социальной цене» в приоритетном порядке.

Хотя всему рынку очевидно, что административное снижение цены ниже рыночной неизбежно ведёт к дефициту вагонов. Это породит ценовые и структурные перекосы на рынке аренды подвижного состава даже в том случае, если убытки операторов будут компенсироваться госсубсидиями.  

Ставка на монополизм

Некоторые члены дискуссии, те, что со стажем, заметили, что в основе представленного Минтрансом проекта Целевой модели рынка грузовых железнодорожных перевозок на период до 2025 года лежит уже несколько лет циркулирующий в экспертном сообществе и многократно обсуждавшийся текст, разработанный по поручению ОАО «РЖД» привлечёнными консультантами. Попытки Минэкономразвития, а затем и Минтранса России, доработать и видоизменить документ ограничиваются чисто косметическими правками и набором благих пожеланий, не подкреплённых реальными мерами и ресурсами.

Соответственно, концепция разработанной модели отражает глубинный экономический интерес госкорпорации: сохранить своё монопольное положение на рынке грузовых железнодорожных перевозок, а по возможности и усилить степень контроля над рынком.

Всем будет дозволено спать спокойно до 2025 года. А там можно и ещё что-нибудь сочинить…

В этом смысле концепция новой ЦМР является «откатом назад» даже по сравнению с предыдущим документом. Несмотря на декларируемое стремление к развитию конкуренции в системе грузовых железнодорожных перевозок, проект фактически предусматривает меры, направленные на усиление монополизма и ограничение конкуренции как со стороны самого ОАО «РЖД», так и со стороны государства.

Критики находят в ЦМР много слабых сторон. Но если резюмировать разные мнения, получается, что это документ «ни о чём», заявление о намерениях. Чиновникам Минтранса он позволит отчитаться о проделанной работе, не ущемляя интересы других бюрократов из РЖД. И всем будет дозволено спать спокойно до 2025 года. А там можно и ещё что-нибудь сочинить.

Михаил Задорожный