Естественно, монополия! Новшества последних лет. Формула долгосрочных тарифов на сети РЖД

Ещё одним важным элементом системы администрирования тарифов стало применение формулы долгосрочного ценообразования, или формулы долгосрочной индексации тарифа, которая после нескольких лет обсуждения в транспортном сообществе (2012–2016 гг.) была утверждена в 2018 году ФАС России.

Идея подобной формулы заключается в том, что ежегодная индексация железнодорожных грузовых тарифов привязывается к уровню инфляции (индекса потребительских цен, ИПЦ) по принципу «инфляция минус», то есть темп инфляции минус какая-то фиксированная величина, например 0,1%; в этом случае её называют «инфляция минус 0,1%». К примеру, если инфляция составляет 4%, то тарифы в указанном примере индексируются на 3,9%. Как нетрудно понять, несмотря на название «инфляция минус 0,1%», строго говоря, речь идёт о процентном пункте (п.п.), а не о проценте.

Но, прежде чем перейти к собственно формуле, необходимо понять, откуда пришла и в чём вообще заключается идея регулирования цен естественных монополий с помощью подобной формулы.

Идею подобного ценообразования для регулируемых естественно-монопольных отраслей предложил британский экономист Стивен Литтлчайлд.

Это ценообразование в британской традиции называют рrice-cap regulations (от англ. рrice-cap — ценовой предел, ценовой потолок). Иногда используется обозначение «CPI-X» (или, для Великобритании, «RPI-X»), буквальным переводом чего и является российское название «инфляция минус Х», где X — та величина, на которую уменьшают индексацию относительно уровня инфляции. Она характеризует заданный регуляторами темп роста эффективности монополиста, к которому его подталкивает регулятор.

Основная идея такого регулирования не в том, чтобы монополия получала от тарифа тот уровень дохода, который необходим, исходя из её текущих расходов. Как раз наоборот — идея в том, чтобы она повышала эффективность на соответствующую величину, а средний тариф монополиста не рос быстрее, чем средние цены в экономике, поэтому обычно этот темп назначается на один или чаще на два процентных пункта ниже, чем инфляция.

Отметим, что этот принцип применяется именно к регулируемым отраслям естественно-монопольного характера; в США железные дороги не принято считать естественными монополиями, и, соответственно, их тарифы, как пишут американские специалисты, «практически не регулируются», однако в тех отраслях, где есть госрегулирование, таких как электроэнергетика, ЖКХ и другие инфраструктурные монополии, этот принцип применяется.

Экономическая наука давно изучает проблему регулирования монополий, почему же именно формула price-cap (или в нашем случае «инфляция-минус») начиная с 1980-х годов считается оптимальным способом регулирования инфраструктурных отраслей?

Если вы регулируете монополиста исходя из его запросов, например, на основе разработанного монополистом финансового плана (или бюджета), то в этом случае монополист будет объективно заинтересован в повышении издержек и непрозрачности. Слово «объективно» в предложении выше означает, что независимо от того, какой человек будет руководить такой монополией, сам дизайн механизма рассмотрения тарифов при этой системе будет создавать соответствующие стимулы к неэффективности, победить которые невозможно. Поэтому этот подход, начиная со второй половины 1970-х годов, не пользуется у экономистов популярностью.

С другой стороны, если правительство каждый год требует у монополиста повысить эффективность, то это создаёт другой риск: как только монополист повышает эффективность и может себе позволить «нарастить жирок», правительство тотчас этот жирок отбирает, устанавливая на следующий год более низкие тарифы. В итоге у монополиста пропадает желание (и стимулы) снижать издержки и повышать эффективность. Если весь эффект от повышения эффективности полностью изымается, то кто захочет её повышать?

Для того чтобы проплыть между Сциллой и Харибдой, избежав и чрезмерного роста тарифов (когда тарифы всегда растут независимо от ситуации в экономике), и снижения эффективности (из-за потери стимулов к снижению собственных издержек), была предложена идея закрепить на какой-то период (обычно на 3 года или 5 лет) величину индексации. Причём монополия обязуется соблюдать этот темп в обмен на то, что правительство берёт на себя обязательство не пересматривать уровень индексации, даже если прибыль монополиста резко возрастёт.

Таким образом, если монополист повысил эффективность, снизил издержки, то вся полученная сверхприбыль остаётся у него, и он может ею распоряжаться. Это создаёт у монополии стимулы сокращать издержки и направлять полученную прибыль на какие-то проекты, нужные ей самой.

При этом, как отмечают и разработчики этой идеи, и экономисты, применявшие такой способ ценообразования (он активно используется и в Европе, и в США, а в последние два десятилетия и в Азии), сама величина отставания индексации цен монополии от инфляции не столь важна, как неизменность или предсказуемость этой величины на протяжении нескольких лет. У монополиста возникнут стимулы к повышению эффективности только в случае, если он уверен в том, что правительство не даст слабины, не пойдёт у него на поводу. Роста эффективности не произойдёт, если монополист знает, что может добиться пересмотра величины индексации в большую сторону (см. подробнее об этом в моей статье «Логика антитраста и тарифная формула»).

Любопытно, что в разных случаях якорем, к которому прикрепляется темп индексации, может быть разный показатель.

Чаще всего это индекс потребительских цен (ИПЦ, CPI, RPI), но иногда это дефлятор ВВП.

Почему выбирается именно ИПЦ или дефлятор ВВП, а не более локальные индексы? Одна из идей Литтлчайлда, положенная в основу этого принципа регулирования, заключается в том, что в фокусе внимания исследователей эффективности находится такой любопытный конструкт, как средняя фирма в экономике. Соответственно, все методы, анализирующие цены, базируются на отличии динамики входных цен (то есть цен на закупаемую продукцию) монополии и входных цен для средней фирмы в экономике. И рост производительности, который потом анализируют регуляторы, — это темп роста в сравнении с темпом роста производительности в среднем по экономике. На первый взгляд это может показаться странным: ведь любая «средняя фирма» — это абстракция.

Идея, лежащая в основе этого метода регулирования, заключается в том, что показатель «инфляция минус Х» по замыслу должен характеризовать не только работу субъекта регулирования в прошлые периоды, но и предназначен для использования в качестве показателя конкурентного рынка (а точнее, его заменителя) в отраслях, которые являются естественными монополиями.

Проще говоря, идея подобного регулирования состоит в том, что монополист ставится в условия, максимально приближенные к тем, в каких он работал бы, если бы не был монополистом. А поскольку из экономической теории мы помним, что именно при конкуренции достигается оптимальная аллокация (размещение) ресурсов в экономике, а любые отклонения от конкурентных условий отклоняют систему от оптимума, то этот метод является попыткой регуляторов искусственно уменьшить это отклонение. Теперь вернёмся от теории к собственно приказу ФАС России.

Этот приказ установил формулу долгосрочной индексации, согласно которой уровень индексации рассчитывается так: находится среднее арифметическое между показателями инфляции (ИПЦ) за четыре года: два предшествующих периоду регулирования (поскольку индексация объявляется в декабре, то для первого года берётся фактическая инфляция, а для второго — ожидаемая, впрочем, в декабре уже примерно понятно, какая она будет по итогам года) и два следующих года (на основе прогноза Минэкономразвития), и из этого среднего арифметического вычитается величина в 0,1 п.п.

Здесь необходимо отметить и подчеркнуть одну деталь: в качестве инфляции в формуле ФАС используется индекс потребительских цен не декабрь к декабрю (который обычно упоминают в СМИ в бизнес-обзорах и учебниках по макроэкономике), а год к году (или среднегодовой).

Эти два показателя инфляции обычно близки, но не тождественны — в некоторые годы выше первый, в некоторые — второй.

Например, в 2015–2017 и в 2019 году среднегодовая инфляция была выше, чем инфляция, измеренная декабрь к декабрю (в 2015 году, соответственно, 15,5 % против 12,9%, в 2016 году — 7,1% против 5,4%, в 2017 году — 3,7 % против 2,5%). В другие годы, например, в 2018-м и в 2020-2021 годах — наоборот. Например, по итогам 2020 года, по данным Росстата, ИПЦ декабрь к декабрю — 4,9%, а среднегодовая — 3,4%, в 2021 году соответственно 8,4% и 6,7%, а по итогам 2022 года среднегодовая снова стала выше (13,8%), чем измеренная декабрь к декабрю (11,9%).

В итоге при применении этой формулы, появившейся в 2018 году, уровень индексации должен быть всегда на 0,1п.п. ниже, чем средний краткосрочный, привычный для участников рынка уровень инфляции за несколько лет (в данном случае за четыре года, но существуют в различных странах и отраслях и другие периоды, например, пять лет). По мере того как заканчивается один год и наступает другой, в случае изменения инфляции или прогноза по инфляции значение итоговой цифры уточняется, но в условиях стабильной инфляции это, как правило, незначительные уточнения.

В самом приказе ФАС России (Приложение № 1 к Приказу №997/18 от 13.07.2018 вносит соответствующие дополнения в Методические указания по вопросу государственного регулирования тарифов на услуги железнодорожного транспорта по перевозке грузов и услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при грузовых перевозках (утв. Приказом ФСТ России № 166-т/1 от 30.08.2013 г.)) формула и её описание выглядят следующим образом:

Индекс изменения тарифов, сборов и платы на услуги железнодорожного транспорта по перевозке грузов и услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при грузовых перевозках на год t+1 периода 2019–2025 годов, за исключением 2022 и 2023 годов, ( ) определяется по следующей формуле:

 

где

 

ИПЦt-1 — фактический индекс потребительских цен за год t-1, предшествующий году t принятия тарифного решения (в среднем за год), определяемый по данным Федеральной службы государственной статистики Российской Федерации, %;

ИПЦt — индекс потребительских цен, прогнозируемый на текущий год t (в среднем за год), в соответствии с актуальным на дату принятия тарифного решения прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период, %;

ИПЦt+1, ИПЦt+2 — индексы потребительских цен (в среднем за год), прогнозируемые на годы t+1 и t+2 соответственно, согласно актуальным на дату принятия тарифного решения прогнозам социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период, %;

t – год принятия тарифного решения.

Значение средневзвешенного индекса потребительских цен округляется до 1 знака после запятой (в процентном выражении). При округлении до 0,1 процента числа менее до 0,05 процента не учитываются, а 0,05 процента и более увеличиваются до десятых частей процентов.

Здесь необходимо отметить, что для 2022 и 2023 годов было сделано исключение. Согласно приказу ФАС России (№ 1402/21 от 13.12.2021 г.; в ред. Приказа ФАС России № 797/22 от 11.11.2022 г.), на 2022 и 2023 годы индексы изменения тарифов, сборов и платы на услуги железнодорожного транспорта по перевозке грузов и услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры общего пользования при грузовых перевозках определяются в соответствии с поручениями Правительства Российской Федерации.

Подводя итоги применения формулы долгосрочных тарифов, нужно сказать, что, несмотря на внедрение в практику администрирования тарифов формулы долгосрочной индексации, полноценного перехода на новую модель индексации не произошло.

Индекс, получаемый по формуле ФАС, был доукомплектован рядом локальных тарифных решений, в том числе введением дополнительных тарифных надбавок.

Так, в 2018 году в тарифной системе появились надбавка «для покрытия расходов на выполнение капитального ремонта инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования» (2%) и надбавки «для финансирования мероприятий по компенсации расходов, связанных с корректировкой налогового законодательства» (1,44%).

Первая из надбавок, изначально составлявшая 2%, с 2022 года увеличена до 3%. Запланировано её увеличение и в дальнейшем: до 5% с 2023 года и 7% на 2024-2025 годы. А вторая с 1,44% была увеличена до 1,5%, и срок её действия был продлён по сравнению с изначально планировавшимся.

Таким образом, результаты работы по внедрению формульного ценообразования можно оценить двояко: с одной стороны, сама формула была применена, и это, возможно, постепенно приучит и рынок, и регуляторов к подобному способу регулирования, но с другой стороны, за счёт внедрения дополнительных надбавок к тарифам основная идея формулы была отчасти дезавуирована.

Впрочем, поскольку формула не была отменена, есть шанс, что в перспективе временные надбавки как элемент тарифной системы будут отменены. И тогда в России произойдёт переход от архаичных практик регулирования (наиболее архаичными с точки зрения экономической науки применительно к естественным монополиям, как известно, считается принцип «затраты плюс») к более современным методам, принятым в мировой практике регулирования естественных монополий.

Транспортные новости российских мегаполисов и мировых столиц ищите в нашем разделе ГОРОД и в Telegram-канале @Vgudok

Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт Института экономики и регулирования
инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ

В основе статьи лежат материалы книг:Хусаинов Ф.И. Ценообразование на железнодорожном транспорте. История железнодорожных грузовых тарифов в России. — М.: Московский государственный университет путей сообщения, 2017. Хусаинов Ф.И. Железнодорожные тарифы: очень краткое введение. — М.: Прометей, 2023.