Негромкий юбилей. Программе структурной реформы на железнодорожном транспорте — 20 лет

Опубликовано 20 мая 2021

От редакции vgudok.com: формально дата утверждения программы — 18 мая. Но спустя 20 лет, наверное, формальное соблюдение дат не столь важно. Мы предоставляем слово эксперту Фариду Хусаинову, который прожил вместе с реформой два десятилетия.

Стояли тёплые майские деньки 2001 года. Именно в это время дискуссия о структурной реформе железнодорожного транспорта, начавшаяся ещё в конце 90-х, начала приобретать вид более-менее связанной программы действий. Но прежде чем вести речь о «Программе структурной реформы», напомним, что у этого документа было как минимум два предшественника (а может быть даже три, если считать и указ президента Б.Н. Ельцина о направлениях реформирования естественных монополий, но оставим его за скобками).

Первый вариант концепции реформирования отрасли был утверждён правительством С.В. Кириенко: 15 мая 1998 г. было подписано Постановление Правительства № 448 «О Концепции структурной реформы федерального железнодорожного транспорта». Концепция была крайне умеренной. Затем, к июню 2000 года, в МПС был разработан проект «Концепции развития структурной реформы железнодорожного транспорта России».

Дополнительное слово «развитие» в названии документа намекало, что этот документ продвинул вперёд всех участников по дороге обсуждения реформ. В июне 2000 г. причастные ведомства провели итоговое обсуждение проекта «Концепции развития…» на заседании в Сочи, а 25 июля состоялось ещё одно совещание в Москве уже с участием министра экономического развития и торговли Германа Грефа и руководителя Рабочего центра экономических реформ при Правительстве РФ Владимира Мау.

16 августа 2000 г. тогдашний министр путей сообщения Николай Аксёненко представил проект Концепции на коллегии МПС.

Если до этого МПС занимало крайне охранительскую позицию, то теперь Аксёненко выдвинул лозунг: «Измениться или умереть» (ему очень понравилась эта формула французского железнодорожника Жака Булея, генерального секретаря Международного союза железных дорог, сказанная в 1989 г.)

Один из участников разработки Концепции, Евгений Ясин, впоследствии вспоминал:  «Принципиально разных позиций тогда было две. Одна — за радикальное реформирование отрасли, другая — против. Железнодорожники рьяно поддерживали вторую точку зрения. Сейчас же ситуация повторяется. Только позиция МПС изменилась на 180 градусов. Ныне железнодорожники ратуют за структурное реформирование своей отрасли. И я, естественно, пытаюсь понять, что же произошло».

Вице-премьер правительства России Борис Немцов, курировавший реформы естественных монополий, выступая в 1998 г. на Всероссийском тарифном съезде потребителей услуг и работников железнодорожного транспорта так сформулировал задачи предстоящей реформы: «Главный её смысл состоит в том, чтобы внутри железнодорожного транспорта России выделить два сектора.

Один — монопольный сектор, к которому относится в первую очередь всё, что связано с железнодорожным полотном, всё, что связано фактически с контролем за железнодорожными перевозками; и потенциально-конкурентный сектор — речь идёт о самих железнодорожных компаниях, которые могут потенциально стать конкурентными, если на одном и том же перегоне, например, могут работать более, чем одна компания.

В течение 1998 и 1999 г. уже должны быть созданы первые грузовые компании и, когда действительно будет конкуренция, мы будем отходить от государственного регулирования тарифов и будем делать тарифы свободными» (цит. по «Бюллетень транспортной информации», № 7, 1998 г.). Забегая вперёд, отметим, что идея реформы в этой части реализовалась с опозданием на 10 лет: «Первая грузовая компания» («ПГК») появилась лишь в 2007 г., а «Вторая грузовая компания» (ныне «ФГК») — в 2010.

Что планировалось в Программе структурной реформы?

Давайте вспомним, каким виделось целевое состояние рынка при разработке «Программы структурной реформы» в начале 2000-х годов? И как по этому поводу высказывалось руководство Министерства путей сообщения.

В 2001 году в издательстве «Транспорт» вышла книга Н.Е. Аксененко, Б.М. Лапидуса и А.С. Мишарина «Железные дороги России: от реформы к реформе». Книга, ставшая программной, была сдана в набор в мае, а вышла из печати в июне 2001 г., так что у неё в этом году тоже 20-летний юбилей. В этой книге (кстати, это одна из лучших книг, написанных о реформе железных дорог) приводился весьма интересный обзор различных реформ за все время существования железных дорог в России, а последняя, шестая глава под названием «Реформа железнодорожного транспорта – XXI век» была посвящена описанию видения тогдашними руководителями МПС будущих реформ.

В этой главе руководители МПС так описывали желательный образ будущего отрасли: «Развивается частная собственность на магистральные локомотивы. ...Развивается конкуренция в сфере грузовых и в сфере дальних пассажирских перевозок. ...Рассматривается возможность создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний. ...Проводятся мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок.

Создаются организационно-правовые условия для передачи части парка магистральных локомотивов в частную собственность (собственность компаний-операторов). Обеспечивается возможность входа конкурирующих компаний в наиболее прибыльные сегменты рынка. Рассматриваются возможности создания нескольких конкурирующих между собой вертикально интегрированных железнодорожных компаний (имеющих в собственности инфраструктуру и подвижной состав) на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно в Европейской части России). ...Частным собственникам предоставляется возможность владения большей частью вагонного парка».

Но это, в конце концов, лишь научный труд, что же было записано в основных документах, которые получились по итогам дискуссии?

У вас есть план, мистер Фикс?

Теперь мы переходим к юбиляру. В мае 2001 г., после долгих обсуждений, Правительство М.М. Касьянова утвердило разработанную МПС с участием причастных «Программу структурной реформы на железнодорожном транспорте РФ» (Постановление Правительства РФ № 384 от 18.05.2001 г.).

Согласно «Программе…», реализация структурной реформы предполагалась путем разделения монопольного и конкурентного секторов на федеральном железнодорожном транспорте.

К монопольному сектору были отнесены:

 - инфраструктура железнодорожного транспорта (железнодорожные пути и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, локомотивное хозяйство, станции);

- услуги, оказываемые предприятиями и организациями инфраструктуры железнодорожного транспорта;

- технические и информационные системы железнодорожного транспорта, в том числе обеспечивающие управление движением поездов.

К конкурентному сектору на железнодорожном транспорте были отнесены:

- доставка грузов и пассажиров;

- услуги, оказываемые грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг.

На первом этапе Программа предписывала разделить функции регулятора (которые отходят Минтрансу и др. гос. органам) и функцию хозяйственной деятельности (которая полностью переходит к ОАО «РЖД»)
На втором этапе программа предписывала обеспечить «рост конкуренции в грузовых перевозках» (при этом к концу второго этапа ОАО «РЖД» должно было владеть только «около 50% всех вагонов»). 

Затем программа предусматривала следующее: «На втором этапе реформы создаются организационно-правовые условия для увеличения доли парка магистральных локомотивов, находящихся в частной собственности (собственности компаний-операторов). ...На третьем этапе реформирования железнодорожного транспорта предусматривается: …развитие частной собственности на магистральные локомотивы; переход большей части (60% и более) парка грузовых вагонов в частную собственность; …развитие конкуренции в сфере грузовых перевозок».

Обратите внимание: конкуренция предусматривалась не только в сфере оперирования, но и в перевозочной деятельности. То есть речь идёт не только об институте операторов, но и об институте полноценных перевозчиков с частными вагонами и локомотивами.

Кроме того, на третьем этапе реформы предусматривалось следующее: «создаются условия и стимулы для дальнейшего развития частной собственности на подвижной состав. Предполагается, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка и часть локомотивного парка будут находиться в частной собственности».

Таким образом, в постановлении Правительства РФ 2001 года вполне однозначно прописано наличие частных локомотивов.


Заместитель министра путей сообщения А.Г. Белова, курировавшая разработку и выполнение программы реформ (министр Николай Аксёненко, представляя её журналистам, как-то сказал «Она знает о предстоящей реформе всё!»), описывая целевое состояние рынка железнодорожных грузовых перевозок, так формулировала официальную позицию МПС на страницах журнала «Экономика железных дорог» (№11/2002): «В результате структурной реформы МПС (…) у любого грузоотправителя будет выбор: везти перевозчиком ОАО «РЖД» или везти перевозчиком — частной компанией. В этих условиях издержки по оказанию полного комплекса транспортных услуг, на наш взгляд, должны снизиться».

Более того, в октябре 2002 года В.И. Якунин (который тогда был первым заместителем министра путей сообщения) в интервью журналу «РЖД-Партнер» (№10/2002) утверждал: «эволюция операторов в реальных перевозчиков, конкурирующих с ОАО «РЖД» и между собой — процесс, по моему мнению, неизбежный».

Таким образом, и в нормативных актах, и в позиции МПС, выраженной её руководителями, были однозначно зафиксирована необходимость частных, конкурирующих перевозчиков, и сигналы об этом открытым текстом посылались участникам рынка не только на уровне нормативно-правовых документов, но и на уровне множества выступлений в СМИ и в виде научных публикаций.

Впоследствии позиция многих из указанных авторов (в первую очередь В.И. Якунина) изменилась. Почему это произошло — тема для отдельной статьи.

Поезд реформ, проехав станцию «либерализация вагонного рынка», должен был, как планировалось, доехать до следующей станции — «либерализация рынка локомотивной тяги». Но не доехал. Застрял на перегоне. Временно оставлен без локомотива. Или, просторечно говоря, оказался «брошенным поездом».

Одни считают, что этот поезд в ближайшее время вряд ли сможет тронуться с места. Другие считают, что движение в сторону реформ возможно. Впрочем, это касается не только железнодорожного транспорта, но и многих реформ в других отраслях. Экономист С.М. Гуриев даже завёл специальный канал на YouTube, где обсуждаются предстоящие реформы в разных отраслях. Но как-то никто не верит в то, что это возможно здесь и сейчас.

Все ждут, что закончится «мрачное семилетие» и наступит 1855 год, тогда вновь, возможно, появятся надежды.

Рынок, потребители и наука

Впрочем, даже те половинчатые и незаконченные реформы, которые успели реализовать за счёт решений, принятых в 2001–2004 гг., и по инерции реализовывали в 2005–2008, лучше полного отсутствия реформ.
Позитивная оценка даже той половинчатой реформы, которая состоялась, звучит от потребителей услуг железнодорожного транспорта.

Как-то довелось мне обсуждать эту тему с одним грузоотправителем — бывшим железнодорожником, который учился по тем же учебникам, что и все мы, выпускники железнодорожных вузов, и читает те же журналы. И вот время от времени он видит эти фразы авторов, которые мечтают о возврате к МПС, к централизованному управлению вагонным парком, которые критикуют реформы, операторов, демонополизацию предоставления вагонов и появление конкуренции, и которые пишут, что раньше-де была «единая транспортная система», «единый транспортный конвейер», а теперь «дезинтеграция единой транспортной системы» и т. п.

«У меня, — говорит грузоотправитель, — когда я смотрю на железнодорожную науку, такое ощущение, что она живёт в некоем зазеркалье. Вот раньше я, чтобы отправить свой груз, шёл в отделение дороги, ползал на коленях, чтобы получить вагон или контейнер. А летом, когда все полувагоны уходили под уголь, найти полувагон без административного ресурса было проблематично. Но в устах «железнодорожной науки» эти времена описываются как «слаженная работа единого транспортного механизма».

А сегодня я прихожу на станцию, щёлкаю пальцами, и 10 операторов бегут наперегонки, предоставляя мне свой подвижной состав с разным соотношением цена-качество. Сейчас мне хорошо и комфортно, но по публикациям представителей «железнодорожной науки» оказывается, что это «дезинтеграция» и «развал транспортной системы». Оказывается, есть такой взгляд у части транспортных учёных (не у всех, разумеется), что когда грузоотправителю хорошо и комфортно, это дезинтеграция и развал. А когда грузоотправитель задушен монополией, то это «единый транспортный механизм», которым «мы все гордимся».

Монополист и реформы

Таким образом, если задачи первого этапа и частично второго этапа реформы были выполнены, то дальше дело застопорилось.

«РЖД» удалось торпедировать реформу, и затопить, благо к этому времени многие из реформаторов оказались за пределами правительства, а на смену экономистам пришли угрюмые люди в серых костюмах, менеджеры-технократы, которые уже не были одухотворены идеями конкуренции и реформ, задача которых была «поддерживать стабильность».

Отраслевое сообщество пыталось обсуждать и разрабатывать «Целевую модель рынка» (ЦМР) — документ, предусматривающий дальнейшие стратегические шаги в области реформирования рынка грузовых перевозок (это было в те времена, когда Совет потребителей был ещё дееспособным органом, сейчас, наверное, об этом уже никто не помнит). Минэкономразвития предлагало одну версию документа за другой; все дискутировали: рынок был за, РЖД против.

Чем всё закончилось? Запрягали долго, но потом решили никуда не ехать.

Из экономической теории мы знаем, что монополист никогда не бывает заинтересован в реформах, особенно в таких, которые лишают его монопольного положения, рыночной власти, «эксклюзивного» права на государственную поддержку.

Наоборот, логично, что монополист всегда будет противостоять любым реформам, ведущим как к развитию конкуренции, так и снижению его издержек. Следовательно, отказ от допуска конкуренции — это вопрос не только к самому монополисту, но и к окружающей «среде»: регуляторам, экспертам, отраслевой науке и т. п. Интеллектуальная деградация науки оказалась столь чудовищной, что когда сегодня разговариваешь с рядом экспертов (или некоторыми руководителями отрасли), то возникает ощущение, что переносишься (интеллектуально) на 30–40 лет назад.

Так что вопросов к экспертному сообществу, в каком-то смысле, даже больше, чем к монополисту.

Ряд экспертов даже оказываются святее Папы Римского. «А давайте вернём военную форму и гауптвахту», — предлагают одни. — «А давайте индексировать тарифы более высокими темпами, опережающими инфляцию», — говорят другие. — «А хорошо бы вернуть весь парк вагонов в РЖД и заодно Госплан и Госкомцен», — мечтательно бормочут третьи.

И здесь отметим один важный, хоть и побочный аспект интеллектуального развития нашей отрасли.

Если в «большой» экономической науке в 1990-е и 2000-е годы произошла интеллектуальная революция и сегодня, если экономист предложит государственное регулирование цен, то все представители экономической профессии ему хором ответят «аптека за углом», то в железнодорожной науке эта революция не произошла. Или почти не произошла. Здесь всерьёз ещё можно встретить людей, которые считают, что цены операторов подвижного состава нужно регулировать, а производство и закупку вагонов квотировать и субсидировать.

Из истории реформ железных дорог в разных странах мы знаем, что они всегда сопротивлялись любой либерализации: в США железные дороги и профсоюзы были против Акта Стаггерса (1980 г.), железнодорожники Канадских национальных железных дорог (КНЖД) были против реформ Пола Телье (это «канадский Чубайс», проводивший приватизацию КНЖД в 1994 г.), в Японии железнодорожники были против приватизации и принудительного расчленения железных дорог на шесть разных компаний в 1987 году,  и так далее.

И здесь возникает следующий вопрос: готово ли общество, эксперты и регуляторы оппонировать национальным железнодорожным компаниям, настаивая на либерализации и дерегулировании, или общество и регуляторы готовы согласиться с ситуацией монополизма? Этот вопрос возникал во всех странах, но все страны отвечали на него немного по-разному.

Заключение

Подводя итоги, можно отметить, что, с одной стороны, Программа реформ, как она была задумана и как сформулирована в документах, не выполнена (и вряд ли кто-то будет всерьёз это отрицать), но с другой стороны — даже те незначительные (по сравнению с другими отраслями) реформы, которые здесь произошли, позволили отрасли решить ряд задач, которые не решались на протяжении нескольких десятилетий до этого. Например, задачу обновления вагонного парка и ликвидации дефицита грузовых вагонов. И даже это уже немало.

Транспортные новости российских мегаполисов и мировых столиц ищите в нашем разделе ГОРОД и в Telegram-канале @Vgudok

Фарид Хусаинов, специально для vgudok.com