Накануне перемен. Первые шаги от МПС к РЖД: рождение программы железнодорожной реформы

Создание компании ОАО «РЖД», 20-летие которой отмечается в октябре 2023 г., было элементом более широкого и, вообще говоря, гораздо более важного процесса — структурной реформы железнодорожного транспорта. Поэтому полезно вспомнить, как и почему было начато реформирование, которое привело к трансформации советского министерства (коим было МПС) в госкорпорацию.

Ты помнишь, как всё начиналось?

Дискуссии о реформировании российских железных дорог начались ещё в начале 1990-х годов. Причём имело место разнообразие точек зрения.

Так, в работе «Дорога в рынок» (2004) её авторы А.А. Зайцев (через пару лет ставший министром путей сообщения) и профессора ПГУПС А.Н. Ефанов и В.П. Третьяк писали, что «оптимальной для железнодорожного транспорта является акционерная форма собственности». А бывший министр путей сообщения СССР д.т.н. Н.С. Конарев называл акционирование не иначе, как «антигосударственный проект планового разрушения отрасли».

Крупнейший летописец истории реформ к.и.н. А.И. Гурьев так характеризовал сложившуюся тогда систему:

«В целом, существовавшие на железнодорожном транспорте экономические отношения, как и во всём народном хозяйстве, носили затратный характер. Они не содержали внутренних двигателей или стимулов для наращивания эффективности работы, создания более качественных и по возможности менее дорогостоящих продуктов или услуг. В этом заключался самый глубинный недостаток советской модели железнодорожного транспорта, заводящий её, как и всю социалистическую систему, в неизбежный тупик».

Неудовлетворённость работой железнодорожного транспорта нарастала не только в среде потребителей транспортной продукции (грузоотправителей) и отдельных независимых экспертов, но и в среде специалистов и руководителей железных дорог. Уже упомянутый выше А.А. Зайцев впоследствии вспоминал:

«Каждое нижестоящее звено стремилось защитить, отстоять, "забить в план" как можно более высокие расходы, как можно менее напряжённые количественные и качественные показатели с тем, чтобы гарантированно, с минимальным напряжением их выполнять».

Отечественные железные дороги всегда имели относительно высокие показатели качества эксплуатационной работы, но при этом отличались крайне низким качеством транспортной продукции. Грузонапряжённость на железных дорогах СCCР не имела аналогов в мире, в шесть раз превосходя американскую. Более интенсивно, чем за рубежом, использовался и вагонный парк. Благодаря регулированию порожних вагонопотоков в масштабе сети доля порожнего пробега была на 30–40% меньше, чем в США. При сопоставимой средней дальности перевозок вагоны оборачивались втрое быстрее.

Лишь вес и скорость движения поездов на отечественных железных дорогах уступали американским.

Так, например, железные дороги США при сопоставимом с железными дорогами России грузообороте имеют эксплуатационную длину (протяжённость), в 2,7 раза превосходящую аналогичный параметр российских железных дорог (эксплуатационная длина Российских железных дорог на момент начала реформ составляла 85-86 тыс. км, а железных дорог США — 231,2 тыс. км, в т.ч. 159,9 тыс. км дорог первого класса).

Коэффициент порожнего пробега на железных дорогах США традиционно составляет около 50 %, а на российских железных дорогах начиная с 1993-го установился на уровне примерно 39–41 % (впрочем, он не сильно менялся и впоследствии — и в 2000-е и 2010-е и 2020-е). А на железных дорогах СССР коэффициент порожнего пробега для универсального подвижного состава был наименьшим в мире — от 24% до 28%.

Т.е., если смотреть на советский железнодорожный транспорт сугубо формально, не очень-то задумываясь о глубинных проблемах (или, что делают чаще, отгоняя от себя информацию об этих проблемах), то следует считать советский железнодорожный транспорт чуть ли не самым эффективным. Однако более глубокий взгляд позволяет увидеть более сложную картину. Чтобы понять, почему началась реформа отрасли, нам нужно вспомнить, как выглядела и что представляла собой железнодорожная отрасль на этапе «развитого социализма».

Экономика дефицита

В СССР железнодорожный транспорт являл собой едва ли не идеальную модель социалистической экономики. Все его активы принадлежали государству, которое определяло для него объёмы и номенклатуру работ, тарифы, инвестиции и поставки продукции в его адрес. При этом Министерство путей сообщения СССР (МПС), как и другие отраслевые министерства в промышленности, сельском хозяйстве, строительстве и торговле, было симбиозом органа государственного регулирования и субъекта хозяйственной деятельности.

С лёгкой руки Яноша Корнаи плановую экономику принято называть «экономикой дефицита». Корнаи показал, что в плановой экономике состояние дефицита не является чем-то случайным, каким-то отклонением от нормального состояния. Дефицит — её имманентное свойство, её характерная черта.

Фото: РИА Новости

И железнодорожный транспорт в этом отношении не был исключением. Это подтверждает в своём интервью бывший заместитель министра путей сообщения СССР Н.К. Исингарин (впоследствии, после распада СССР, занимавший высокие посты в Казахстане, включая должность министра транспорта Республики Казахстан):

«Жёстко централизованная система управления не допускала свободы предпринимательской деятельности и даже инициативы, принятия самостоятельных решений, что не давало возможности активно работать. Любое самостоятельное решение, даже в благих целях, но в нарушение действующих инструкций и правил, строго наказывалось. Будучи неотъемлемой частью социалистической экономики, железнодорожный транспорт имел те же пороки и недостатки».

С одной стороны, как уже отмечено выше, советские железные дороги отличались более высокими эксплуатационными показателями по сравнению с магистралями капиталистических стран. С другой стороны, как пишет А.И. Гурьев, «при высоких эксплуатационных показателях железных дорог спрос на перевозки не удовлетворялся, и промышленные предприятия постоянно жаловались на дефицит вагонов (или точнее — на необеспечение вагонами месячных планов перевозок), у пассажирских касс стояли многочасовые очереди, а железнодорожники неизменно испытывали нехватку ресурсов и людей».

Давайте для полноты картины послушаем руководителей отрасли тех лет.

Миф о «золотом веке»

Министр путей сообщения СССР в 1977–1982 годах И.Г. Павловский в своих мемуарах «Моя дорога» вспоминает, что «хронически не хватало вагонов, провозных возможностей инфраструктуры» и «десятки тысяч поездов простаивали на подходах к важнейшим узлам сети», в частности на подходах к портам.

Сами современники характеризовали работу советских железных дорог весьма негативно.  Вот что, например, писала газета «Правда» 15 августа 1977 года:

«Министерство путей сообщения СССР выполняет план подачи вагонов лесозаготовительным хозяйствам не более чем на 50%. Древесина, так нужная во всех районах страны, лежит на складах, портится, превращается в дрова. Что толку из того, что тысячи людей рубят ангарский и енисейский лес, сплавляют, выгружают на берег, если он здесь годами гниет? ...В погрузочных пунктах Союза скопилось свыше 20 миллионов кубометров лесоматериалов. И в то же время предприятия Министерства лесной и деревообрабатывающей промышленности СССР в первом полугодии заплатили десятки миллионов рублей штрафов за то, что не поставили потребителям древесину».

Остановимся подробнее на проблеме необеспечения заявок грузоотправителей подвижным составом, поскольку она являлась важнейшим симптомом «экономики дефицита». Газета «Правда» нам сообщает:

«За первую половину 1977 года заводы Башкирии только под светлые нефтепродукты недополучили 11 160 цистерн. По этой причине народное хозяйство в период уборочных работ лишилось сотен тысяч тонн топлива».

Аналогичная ситуация наблюдалась и по многим другим грузам. Так, Геннадий Матвеевич Фадеев, работавший в 1979–1984 годы начальником Красноярской железной дороги, любил приводить пример, как в Красноярске директор машиностроительного завода имел привычку выставлять десятки комбайнов, для вывоза которых регулярно не хватало платформ, прямо на площадь перед заводом.

Ущерб от простоев обогатительных фабрик в угольной промышленности из-за неподачи вагонов в 1978 г. составлял при расчётах по оптовым ценам 178,2 млн руб.

Ущерб от простоев металлургических агрегатов и соответствующего снижения выпуска готовой продукции из-за несвоевременной подачи вагонов с окускованным сырьём в 1978 г. при расчётах по оптовым ценам составил 23,9 млн руб.

В монографии Д.К. Зотова (начальник отдела транспорта Госплана СССР) и С.С. Ушакова (заместитель директора Института комплексных транспортных проблем, ИКТП) «Проблемы развития транспорта в СССР», выпущенной издательством «Транспорт» в 1990 г., приводятся следующие данные:

«Из-за нерегулярной подачи вагонов с сырьём или неподачи вагонов для вывоза продукции простои мощностей по производственному объединению «Уралкалий» привели к повышению эксплуатационных расходов за год на 17,6 млн. руб. Между тем, в результате было недодано сельскому хозяйству 1,3 млн. тонн удобрений, а потери народного хозяйства от снижения урожайности составили 200-250 млн. руб., т.е. почти в 12 раз больше, чем учтено в потерях от низкого качества транспортного обслуживания. Из-за несвоевременного прибытия рудного сырья и дополнительных его перегрузок комбинат «Азовсталь» недодал 18 тыс. тонн чугуна, что привело к потерям на комбинате 4 млн. руб.».

Вернёмся ещё раз к проблеме вывоза лесных грузов. В нашумевшей в своё время статье Василия Илларионовича Селюнина «Нерв экономики», опубликованной в 1981 г. (и переизданной издательством «Правда» в сборнике 1990 г. с добавлением), есть сюжет, написанный по результатам исследования работы «Союзглавлеса» — подразделения Госснаба СССР и объединений «Лесогорсклес» и «Чуналес».

Итак, предоставим слово В.И. Селюнину:

«…все годы железная дорога подавала в лучшем случае 80% запланированных вагонов. Поскольку планы заготовок леса выполняются более исправно, запасы древесины продолжают расти. Передо мной пачка писем, поступивших в министерство. Тягостно читать их. «Иркутская область забита лесом, который приходит в полную негодность. В реке Ия местами в четыре слоя лежат утонувшие брёвна.

Надо приостановить заготовки, пока не вывезено гибнущее добро» — сообщает иркутянин Б. Цветков. «Заготовленная древесина превращается в дрова. Что толку, если лес пилят, сплавляют, выгружают на берег и здесь он гниёт», — пишут двадцать лесорубов Енисейской лесоперевалочной базы. «Лес, росший сотню лет, срублен нами, разделан и выброшен на свалку» — докладывают Министру 32 рабочих лесопункта «Сплавной» Архангельской области.

Фото: РИА Новости

Причина везде одна: нет вагонов. Я взял данные, начиная с 1970 года: ни разу железнодорожники не справились с планом перевозок. Если в 1975 году было переброшено 142,5 миллиона тонн продукции, распределяемой через «Союзглавлес», то в 1979-м — лишь 110 миллионов. (…) Цифры, сколь они ни ужасны, не впечатляют. Надо видеть своими глазами. Я проехал по железной дороге от Иркутска до Тайшета и от Тайшета до Братска.

На каждом разъезде, где есть пункт разделки хлыстов, из окна вагона видишь воочию загубленные миллионы, которые как-то теряют свою реальность в сводках отчётов. На километры в обе стороны от пункта разделки тянутся штабеля древесины. Вблизи пункта древесина чёрная, гнилая — её не смогли вывезти ещё десять и больше лет тому назад. А с лесосеки доставляют новые брёвна».

В итоге всего этого, во-первых, сгнивает огромное количество древесины, а во-вторых, деревообрабатывающие комбинаты не получают нужного количества сырья, что в свою очередь приводит к хроническому дефициту продукции, изготавливаемой из древесины.

В той же статье Селюнина перечисляются жалобы на то, что одни предприятия вагонов под погрузку не получили, а другие, отгружающие «менее важную для народного хозяйства» продукцию — доски не для производства, а для заборов на частные дачи — получили. И другие подобные, довольно стандартные сюжеты.

Сегодняшние грузоотправители привыкли за последние два десятилетия (2003–2023) к тому, что предоставление вагонов под перевозку различными частными операторскими компаниями (собственниками или арендаторами вагонов) — это самый обычный конкурентный рынок. Некоторые из этих грузоотправителей иногда скучают по государственной собственности на подвижной состав, ещё чаще это делают представители железнодорожной науки.

Эти люди видят, что сегодня на рынке предоставления железнодорожных грузовых вагонов имеется профицит вагонов, они думают, что если вернуть централизованное плановое управление в этот сегмент, то все «плюсы» рынка (в виде избыточного предложения вагонов) сохранятся, но при этом за счёт «улучшения системы планирования» можно будет управлять этим вагонным парком более эффективно.

Разумеется, я не хочу обидеть всех представителей транспортной науки и работников отрасли.

Такая степень дремучести, чтобы всерьёз требовать возврата к плановой централизованной экономике и централизовать управление парками в одних руках, всё же уже невозможна. Однако учесть «положительные элементы советского опыта» — такие возгласы иногда ещё звучат. Но это — тема отдельной статьи.

Ситуация с нехваткой вагонов в какой-то момент обострилась настолько, что даже ЦК КПСС и Совет министров СССР вынуждены были признать проблему. В постановлении ЦК КПСС и Совмина СССР № 49 от 13 января 1977 г. отмечалось:

«В настоящее время железнодорожный транспорт работает с большим напряжением и не обеспечивает возрастающих потребностей народного хозяйства и населения страны в перевозках. За 1976 год железные дороги не выполнили план перевозок народнохозяйственных грузов на 37 млн. тонн. Неудовлетворительно выполняются задания по перевозке угля, нефти и нефтепродуктов, рудно-металлургического сырья, лесных и некоторых других грузов. В результате создались большие затруднения в работе ряда отраслей народного хозяйства. На многих предприятиях промышленности скопилась готовая продукция, реализация которой задерживается из-за несвоевременной подачи вагонов».

Итоги «золотого века» железных дорог подвёл председатель Совета министров СССР Николай Рыжков на Всесоюзном совещании железнодорожников в декабре 1989 года:

«Следует признать, что пока свои функции железнодорожный транспорт выполняет, прямо скажем, неудовлетворительно. Ежегодные потери национального дохода из-за недопоставок грузов предприятиям составляют 10–12 млрд. руб. Это результат и низких сроков доставки, и несвоевременного завоза, и вывоза сырья, готовой продукции, и несохранности при перевозках. Постоянно растут транспортные издержки народного хозяйства. На железнодорожном транспорте должна быть разработана соответствующая программа действий с учётом тех мер, которые будут осуществляться в народном хозяйстве в целом по оздоровлению экономики». (Желающие могут более подробно почитать об этом в культовой книге А.И. Гурьева «Из тупика. История одной реформы».)

Хроническое необеспечение заявок грузоотправителей вагонами и потери от недопоставок грузов было каждодневной реальностью советских железных дорог.

Рождение программы структурной реформы

Таким образом, если посмотреть на отраслевую прессу и мемуаристику (включая воспоминания бывших министров путей сообщения и публикации руководителей советских плановых органов), можно заметить, что проблема дефицита подвижного состава была одной из ключевых в отрасли начиная с 1970-х годов.

Публикации в советских СМИ конца 1970-х годов пестрели упоминаниями о катастрофической нехватке вагонов, статьи начала 1990-х показали, что ситуация так и не исправилась. В условиях промышленного спада первой половины 1990-х годов эта проблема перестала быть такой острой, но с началом роста (рубеж 1998 и 1999 годов) проблема дефицита вновь обострилась.

Для тех, кто изучал экономическую теорию, подобное не было сюрпризом. Из теории мы знаем, что любая плановая централизованная экономическая система с неизбежностью порождает дефицит. Практика работы советской экономики показала нам, как это выглядит в реальности, данной нам в ощущениях. Железнодорожный транспорт всегда был плановой экономикой в квадрате — все её недостатки были здесь заметны в ещё большей степени.

В остальных отраслях, где в 1990-х годах были проведены либеральные реформы, о таком явлении, как дефицит, быстро забыли, а до железных дорог в тот момент волна реформ не дошла. МПС оставалось осколком недозатонувшей социалистической Атлантиды — там по-прежнему, чтобы получить погрузочный ресурс (вагон), нужно было не приобретать его на рынке, а получать либо с помощью административного ресурса, либо через различные теневые практики (академические экономисты деликатно называют это «проблемой принципал-агент»).

Фото: РИА Новости

И на новом историческом этапе, когда в начале 2000-х годов промышленность и экономика начали предъявлять растущий спрос на перевозки, оказалось, что бизнес, уже привыкший к рынку в других сферах, не мог мириться с сохраняющимися архаичными практиками МПС.

То есть неудовлетворённость работой МПС состояла из двух аспектов: с одной стороны, у грузоотправителя не хватало вагонов для вывоза груза, а с другой — сама точка зрения железнодорожников, заключавшаяся в том, что все вагоны должны быть в руках МПС, в глазах более современных представителей бизнеса выглядела уже безнадёжной архаикой. Как лошадь и телега в век автомобилей.

В этих условиях необходимо было что-то менять. Как мы знаем из экономической науки, самый эффективный и зачастую единственный способ борьбы с дефицитом — это демонополизация и приватизация того ресурса, который является дефицитным.

Именно тогда и пришло понимание того, что нет для экономики ничего более опасного, чем сохранение в одних руках и инфраструктуры и вагонного парка. Результатом этого стала разработка Программы структурной реформы. Но какие варианты реформ обсуждались, какие были выбраны и почему — это тема отдельной статьи.

Здесь отметим лишь, что замысел реформаторов оказался верен. В процессе реформ МПС было упразднено, а на его месте появились госкорпорация ОАО «РЖД», занимающаяся эксплуатацией инфраструктуры, и компании-операторы, предоставляющие вагоны под погрузку.

Проблема катастрофического дефицита вагонов была решена после демонополизации в этой области и появления множества конкурирующих операторских компаний.

Подробнее о предпосылках реформы смотрите в презентации к лекции "Два мифа о реформе железных дорог" по ссылке.

Больше лёгкого чтива для тяжёлых будней ищите в нашем разделе LIGHT и в Telegram-канале @Vgudok

Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт

Института экономики и регулирования инфраструктурных отраслейНИУ ВШЭ