Анархия в Соединённом Королевстве. Почему независимый регулятор железных дорог должен быть независим и от правительства тоже
От Редакции: Британские железные дороги оказались в эпицентре административной борьбы. Министерство транспорта и Управление железных и автомобильных дорог имеют разные точки зрения на вопросы доступа операторов к сети, что привело к конфликту и попыткам одного регулятора оказать давление на другого. Этот конфликт высветил любопытную особенность системы регулирования — независимый регулятор железнодорожного транспорта, по мнению британцев, должен быть независим не только от железнодорожных компаний, но и от правительства, и от профильного министерства. Почему в странах с развитой правовой системой регулирование устроено так сложно и непривычно для нас, разбирался Фарид Хусаинов.
Издание «Железные дороги мира» сообщает нам новости Британских железных дорог (спасибо, кстати, этому изданию, которое частенько обращает наше внимание на важные сюжеты, даже если дальнейшую более подробную информацию мы потом получаем из других СМИ).
Начнём с новости: Британский регулирующий орган — Управление железных и автомобильных дорог (Office of Rail and Road , ORR) отклонил заявки трёх частных операторов (перевозчиков)* — Virgin, FirstGroup и Wrexham, Shropshire & Midlands Railway (WSMR), обратившихся за выделением ниток графика на магистрали Западного побережья (WCML) на условиях открытого доступа к инфраструктуре.
Компания Virgin планировала возобновить перевозки в сообщениях Лондона с Ливерпулем, Манчестером, Бирмингемом и Рочдейлом. Она присутствовала на этом направлении до 2019 г. Входящий в состав транспортной компании FirstGroup оператор Lumo рассчитывал работать на направлении Лондон — Рочдейл. Оператор WSMR планировал организовать курсирование пассажирских поездов между Лондоном и Рексемом — крупным городом на севере Уэльса.
ORR признаёт потенциальные преимущества конкуренции на WCML, поэтому в феврале 2024 г. одобрил заявку оператора Grand Union Trains на выполнение перевозок по проходящему по WCML маршруту Лондон-Юстон — Стерлинг. В декабре 2024 г. бизнес Grand Union Trains прибрела компания FirstGroup. К перевозкам в сообщении Лондон-Юстон — Стерлинг в 2026 г. приступит оператор Lumo.
Регулятор рекомендовал претендентам на доступ к инфраструктуре обратить внимание на другие полигоны национальной железнодорожной сети.
Так, на магистрали Восточного побережья (ECML) резервы пропускной способности имеются. Там на условиях свободного доступа к инфраструктуре работают операторы Hull Trains, Grand Central и Lumo. На рассмотрении в ведомстве ORR находятся ещё пять заявок.
Это сама новость. Но самое интересное здесь та дискуссия, которая развернулась в британских СМИ. Financial Times в этой связи пишет, что компания Virgin назвала это решение «ударом по потребительскому выбору и конкуренции», а FirstGroup заявила, что «разочарована» решением ORR и продолжит изучать возможности на этом маршруте. Подразделение Alstom, железнодорожная компания Wrexham, Shropshire & Midlands Railway Company, заявила, что «крайне разочарована».
В процессе обсуждения этого кейса выявился конфликт между Правительством Великобритании и ORR, в ходе которого правительство оказывало давление на ORR. Financial Times приводит заявление ORR, в котором, как пишет эта авторитетная британская газета, «ясно сказано, что она проигнорировала давление со стороны Министерства транспорта», а также приводит комментарий ORR, о том, что "регулятор заявил, что не будет обращать внимание на давление со стороны Правительства". Часть конфликта связана с тем, что в Великобритании есть два типа перевозчиков — те, что работают по франшизе (франчайзинговые операторы), и те, которых называют "операторы с открытым доступом" (или перевозчики с открытым доступом).
Так вот, Министерство транспорта высказалось в том духе, что если согласовать доступ всем операторам открытого доступа, то пассажиры предпочтут их, а не франчайзинговых операторов и у последних возникнут убытки. В итоге Минтранс Великобритании призвал ограничить выдачу разрешений на доступ к сети операторов открытого доступа (но не ограничивать франшизных или франчайзинговых операторов). Ричард Гудман, генеральный директор Департамента транспорта по вопросам железнодорожной реформы и стратегии, в июне направил в ORR письмо с требованием усложнить процедуру одобрения будущих заявок.
В письме, которое ORR опубликовала на своём сайте, Гудман утверждал, что, если регулирующий орган одобрит все поданные заявки, операторы поездов, работающие по франшизе и в государственном секторе, проиграют, поскольку пассажиры перейдут к операторам открытого доступа (операторы открытого доступа предоставляют свои услуги без госконтрактов и без госсубсидий). По его словам, это будет стоить франчайзинговым компаниям и государственному сектору 229 млн фунтов стерлингов годового дохода.
В итоге, как выше уже было сказано, ORR c одной стороны отклонил заявки трёх указанных операторов, но с другой стороны сообщил, что они отклонены не по причине давления Министерства транспорта, а по причине исчерпания пропускных способностей на тех участках, куда компании должны были выйти, предложив им работать на других участках. (Не знаю, это такое лукавство или действительно у независимого регулятора и Минтранса существенные расхождения если не в результате, то в мотивах, по которым должны или не должны отклоняться заявки, во всяком случае пока ORR заявляет, что оно давлению не поддалось, а заявки отклонены по другой причине — прим. авт.)
При этом британские СМИ и ряд экспертов отмечают, что если независимый регулятор подчинится Министерству транспорта и Правительству, то это может негативно сказаться на транспортной обеспеченности, поскольку указанные три компании собирались выйти работать на участки сети, соединяющие регионы, которые плохо обслуживаются существующими железнодорожными компаниями или операторами общественного транспорта.
Кроме того, тезис о том, что операторы открытого доступа «отбирают хлеб» у франчайзинговых и общественных перевозчиков, был поставлен под сомнение.
Так, управляющий директор FirstGroup по железнодорожным перевозкам Стив Монтгомери выразил обеспокоенность подходом Министерства транспорта, отметив, что деятельность его компании в условиях открытого доступа принесла железнодорожному сектору новые доходы, а не отняла их у компаний, предоставляющих услуги по франшизе.
Чем нам интересна эта дискуссия? Интересен сам институциональный дизайн отрасли — нам совершенно непривычно, что государственный регулятор не только может не подчиняться правительству и профильному министерству, но даже по задумке тех, кто создавал такую структуру отраслевого регулирования, должен не подчиняться. То есть название «независимый регулятор» означает буквально «независимый», и от Правительства в том числе.
Если среди моих читателей есть те, кто изучал политологию или историю государства и права в хороших вузах, они и так знают, что зачастую такая система сдержек и противовесов используется во многих странах, включая США и Великобританию. Но вот среди железнодорожников, среди тех, кто, как и я, закончили, например, движенческие факультеты железнодорожных вузов, я предполагаю, до сих пор вызывают удивление такие институты, как независимость ФРС (Федеральная резервная система — в США аналог нашего ЦБ) от президента и тому подобные механизмы.
Так вот, это важно понимать, что во многих развитых странах за время многолетнего (а иногда и многовекового) пути, который они прошли, зачастую понимание рисков, связанных с монополизацией государственных решений, настолько хорошо проанализировано и понято (или прочувствовано), что дизайн государственных институтов учитывает возможность рисков и порождает сложные механизмы сдержек и противовесов. В том числе такие непривычные, как регулирующие органы, которые не должны подчиняться правительству.
А всё потому, что уже со времён Джона Локка и Монтескьё правовая мысль Западной Европы исходит из того, что концентрация любой власти, хоть экономической, хоть регуляторной, в одних руках — это, пожалуй, самое страшное, против чего должны быть настроены все институты государства. Можно даже сказать так: первый признак наличия хорошего государства, современного государства — это невозможность сосредоточения всей власти (даже в одной отдельно взятой отрасли) в одних руках. Неслучайно подобное разделение присутствует в самых разных сферах.
Как пример: распределение власти между федеральным правительством и властями отдельных штатов в США, распределение налогов между центром и регионами (штатами, землями, кантонами) во многих странах — везде правовая система создана для решения важнейшей задачи — не дать сконцентрироваться власти (в том числе экономической) в одних руках. В случае, если власть становится концентрированной, и вся находится в одном центре, принято называть такую ситуацию «деградацией институтов» (что тоже бывает довольно часто, особенно в странах третьего мира и на Востоке).
Иначе говоря, с точки зрения британской политической культуры (и это у Британии в своё время позаимствовали и североамериканские колонисты, что подметил ещё Алексис де Токвиль) — цель хорошо устроенного государственного регулирования заключается в максимальном рассредоточении власти между разными центрами принятия решений. И этот элемент политической культуры уже не одно столетие является путеводной звездой и камертоном для самых разных дискуссий, которые время от времени вспыхивают в разных отраслях.
Впрочем, здесь нужно отметить, что в истории и Великобритании в целом, и Британских железных дорог в частности периоды либерализации чередовались с периодами огосударствления. Сначала период слабо регулируемой работы с 1830-х по 1923 г., затем т.н. период «Большой четвёрки» с 1923 по 1947, когда дороги были частными, но практически весь рынок состоял из четырёх компаний, потом национализация, проведённая лейбористским правительством в 1948-49 гг. (в те годы в Англии были популярны идеи огосударствления, причём не только в железнодорожной отрасли).
Еще позже – период дерегулирования и массовой приватизации во всех отраслях Британской экономики, от угольной до металлургической, одновременно с идеями максимального дерегулирования и внедрения конкуренции, в рамках которого в 1993 году в Великобритании был принят закон о железнодорожном транспорте. В соответствии с новым законом с 1 апреля 1994 года Британские железные дороги (British Rail) как единое целое окончательно прекратили свое существование; вместо них была образована компания «Railtrack», а с мая 1996-го компания перестала быть государственной и ее акции были проданы частным инвесторам.
Затем, в марте 2002 года, Великобритания фактически восстановила государственную собственность на ж/д инфраструктуру.
Собственник железнодорожной инфраструктуры частная компания «Railtrack» была заменена на государственную компанию «Network Rail» (или, строго говоря, квазигосударственную, т.к. там довольно специфический статус, придуманный специально для этой компании «бесприбыльной корпорации без акционеров»). В 2019-20 гг. в Великобритании проходила большая дискуссия о дальнейшем реформировании железных дорог, обсуждался вариант с новой приватизацией, но уже не по Европейскому образцу (с вертикальным разделением), а по «американской модели» (или «по японской модели, учитывая доминирование пассажирских перевозок). А теперь, в 2025 г. начинается новая дискуссия: обсуждается предложение о создании единой структуры, которая будет вбирать в себя и регуляторные, и бизнес-функции, но об этой дискуссии стоит написать отдельно.
От Редакции: случай с ORR показывает: независимый регулятор — это не символ, а институт с реальной силой. Даже если Минтранс давит, даже если миллиардные потоки под угрозой, правила важнее. В Британии власть не концентрируется в одном ведомстве, даже отраслевом. В этом и состоит суть развитого госуправления — в способности сказать власти «нет», когда это нужно обществу.
*В правовой системе Великобритании операторы подвижного состава и перевозчики почти тождественные понятия (владеют и вагонами, и локомотивами, являются стороной договора перевозки). В России в сфере грузовых перевозок это разные субъекты — оператор предоставляет вагон, но не является стороной договора перевозки, а РЖД является перевозчиком — стороной по договору перевозки (вторая сторона — грузоотправитель).
ВГУДОК представляет экспертный Telegram-канал @Vgudok.PRO
Фарид Хусаинов, к.э.н., эксперт Института экономики и регулирования
инфраструктурных отраслей НИУ ВШЭ, ИСТОЧНИК